布雷顿森林体系八十载：从“包容”到“自利”

虽然严格意义上的布雷顿森林体系在“尼克松冲击”后就已经停止了，但布雷顿森林体系时代建立的国际机构仍在继续运行并在更大范围内发挥作用，美元在国际货币体系的重要地位依然如故，这些情况都说明，布雷顿森林体系并没有崩溃，其对国际关系和世界秩序的影响是深远和巨大的。然而，转型后的布雷顿森林体系已经不能对美国政府的行为形成制约，失去了包容性国际合作机制的意涵，更多朝着“自利”的方向转变。随着发展中国家和新兴市场国家的崛起，其要求对国际货币体系进行改革的呼声越发强烈。

特别感谢吉林大学“匡亚明学者”卓越教授李晓策划并参与撰写了本期的封面话题。以下是第二篇：《国际货币体系三次转型，深刻影响世界经济》。

——编者手记

布雷顿森林体系，就广义而言指二战结束以来并延续至今的国际货币体系，狭义则指仅运行于20世纪50年代至70年代初各国货币挂钩于美元以及美元挂钩于黄金的国际货币制度安排。广义角度的布雷顿森林体系经历了三次大转型，每次转型都意味着国际政治经济关系的重大变化，并对世界经济产生深刻影响。

图为1934年的美国芝加哥街头一场景。两名男士胸前挂着布兜，上面写着他们个人的求职信息。在经济大萧条时期，美国各城市都有类似情况出现。

第一次转型：国际货币体系由乱到治

1944年夏季的布雷顿森林会议由美国提议召开，参与者包括第二次世界大战反法西斯同盟的所有成员以及若干中立国，其立意是从制度上终结20世纪30年代国际货币金融领域的紊乱局面，为战后世界经济和国际贸易发展提供稳定货币制度的支持。布雷顿森林会议的召开确立了战后国际货币体系的第一次转型，即国际货币体系朝着由乱到治、由各国自行其是到国际集体协商、由临时特殊安排到长久性制度规则的方向转变。

布雷顿森林会议取得了两大具体成果：第一，建立了两个新型国际金融组织，即国际货币基金组织和国际复兴开发银行（世界银行），前者负责维持国际货币秩序并为各国克服国际收支短期波动提供资金支持，后者负责发展融资并为各国经济结构调整提供政策建议；第二，确立了以美元与黄金以及各国货币与美元的“双挂钩”制度，此举意味着加入国际货币基金组织的各成员普遍实行固定汇率。两项成果都是世界经济和国际金融领域的崭新事物，体现了国际金融关系的重大变革和突破。

在19世纪末和两次世界大战之间，国际社会流行金本位制。在金本位制下，两国货币含金量的对比即为决定两国汇率的基础，黄金可以自由输出或输入国境，并在输出入过程形成铸币一物价流动机制，对汇率起到自动调节作用。但由于黄金生产量的增长幅度远远低于商品生产增长的幅度，且黄金存量在各国分配不平衡，极大地削弱了金铸币流通的基础。从20世纪30年代全球经济大萧条开始到40年代，诸多国家先后宣布脱离金本位制，本币贬值，并实行资本流动管制，建立和拓展各自的特殊贸易区，使得国际货币制度陷于紊乱的局面，严重干扰和妨碍了国际贸易和国际金融的运行。

布雷顿森林体系的建立奠定了二战后的国际金融秩序，促进了国际贸易的空前发展和全球经济的相互依存。虽然苏联没有加入布雷顿森林体系，使得该体系的全球覆盖面受到一定影响，但随着二战结束后走向独立的国家先后加入该体系，布雷顿森林体系的全球代表性没有受到质疑。

20世纪50年代至70年代初是布雷顿森林体系确立的普遍固定汇率制运行的时期，也是战后欧美日各国经济复苏和增长的黄金时期。在此时期，各国人均国内生产总值（GDP）年均增长在2%～3%之间，国际贸易增速超过GDP的增速；同时，各国通货膨胀轻微，汇率保持基本稳定。20世纪70年代初以后，东亚地区的多个新兴市场经济体由于享有固定汇率体制所带来的益处，积极参与国际贸易，发展外向型经济，成为世界经济的新亮点。

但是，布雷顿森林体系从一开始便存在多种内在不足。首先，该体系过分强调固定汇率的重要性，汇率调整机制缺乏足够的弹性。布雷顿森林体系建立的初衷实际是建立一个不需要直接使用黄金的“金本位制”，即所谓的“金汇兑体制”，而且，仅允许成员国在有限范围内对金平价进行调整，即只能小幅度改变汇率水平。这一规定让当时不少成员国的货币政策受到束缚，而且这些国家多为发达国家，例如英国和法国等。其次，布雷顿森林体系建立在少数“关键货币”的支撑基础上，即美元以及20世纪60年代以前的英镑，它们充当此时期国际流动性的主要工具，替代了黄金在以前发挥过的作用。这种安排虽然有助于世界经济增长克服黄金供给不足带来的制约，但却带来了新问题，即“特里芬难题”。第三，布雷顿森林体系在建立之初未充分考虑跨境资金流动的增长及其对国际货币体系的挑战。在布雷顿森林体系建立之前，跨境资金流动主要伴随国际贸易和国际直接投资。在欧美诸国之间，虽然套利性和投机性的跨境资金流动早已出现，但其规模显著少于国际贸易和国际直接投资所带动的水平。进入20世纪60年代后，随着有关国家金融机构的扩张、跨境证券投资的增长，以及各种投资基金参与更多的跨境套利或投机活动，跨境资金流动规模快速增大，其与国际贸易和国际直接投资的关系也显著弱化。在此背景下，跨境资金流动成为影响各国国际收支平衡和货币汇率的重要因素。

20世纪60年代，若干欧美国家日益感到维持固定汇率制的巨大压力以及黄金储备或外汇储备的不足，纷纷寻求应对之策。国际货币基金组织在其框架内推出了三大修补措施：一是建立“黄金总库”，二是成立“借款总安排”，三是设立“特别提款权”。

“黄金总库”由美国与多个欧洲国家于1961年组建，目的是通过各参与国中央银行的一致行为干预黄金市场并保持金价的稳定，具体做法是金价升高时卖出黄金、金价降低时买入黄金。然而，20世纪60年代中期后，市场金价出现“只升不降”的趋势，黄金总库的黄金储备日见缺乏，最后不得不于1968年关门停运。

同样创立于20世纪60年代初的“借款总安排”，旨在帮助国际货币基金组织在缺乏资金或可能缺乏资金的情况下，从普通基金定额以外获得贷款，来满足总安排参加国的借款需求，或影响外汇市场以抑制货币投机和金融危机。早期仅由十来个“富裕国”出资，后来吸收中东石油输出国加入。这是一种资金补充的机制，虽然有用，但也难以摆脱资金规模的限制。

1969年设立的“特别提款权”是一个重要创新。特别提款权是国际货币基金组织创设的一种储备资产和记账单位，亦称“纸黄金”。它是基金组织分配给会员国的一种使用资金的权利，会员国发生国际收支逆差时，可用它向基金组织指定的其他会员国换取外汇，以偿付国际收支逆差或偿还基金组织贷款，还可与黄金、自由兑换货币一样充作国际储备。该机制相当于扩大了国际货币基金组织原有的份额制度及其资金规模。在20世纪70年代，特别提款权资金增速超过普通份额，成为国际货币基金组织框架内国际流动性的重要补充。但是，它的局限性也十分明显。首先，其总规模仍然有限；其次，它并非美元或其他重要国际货币的替代物，美元一直是特别提款权的最重要构成币种；再次，它的用途仅限于各国官方之间的结算，不适用于各国私人部门的跨境支付和结算。

2024年2月28日，二十国集团财长和央行行长会议在巴西圣保罗开幕。

第二次转型：“牙买加体系”的建立

布雷顿森林体系内在矛盾的累积最终促使前述“双挂钩”体制的瓦解。1971年8月，美国总统尼克松宣布中止美国向外国政府的黄金兑换，史称“尼克松冲击”。此举不仅事实上立即导致美元贬值，而且给整个国际金融市场带来剧烈冲击，多国货币纷纷贬值或浮动。这场“尼克松冲击”发生后，国际货币基金组织牵头安排了多场国际政策磋商。1976年1月，由30多个国家组成的“临时委员会”在牙买加召开会议，并达成协议，决定修改国际货币基金组织章程，废除各国货币的金平价，承认浮动汇率的合法性，允许各国自行调整汇率并同时接受基金组织对汇率事务的监督。该协议史称《牙买加协定》。

《牙买加协定》达成后，人们将在此基础上形成的国际货币制度称为“后布雷顿森林体系”“布雷顿森林体系第二版”或“牙买加体系”。从事后观点看，“尼克松冲击”后建立的国际货币体系实际上是战后国际货币制度的第二次转型。这场转型的要点是：一是各国获得汇率制度选择的自主权；二是黄金不再充当官方结算的支付工具（“黄金非货币化”）；三是储备货币多样化，美元在理论上不再具有其在布雷顿森林体系黄金时期所拥有的特殊地位；四是随着更多的发展中国家加入该体系以及石油输出国美元资产的迅猛增长，国际货币基金组织开始重视发展中国家并将工作重点转向发展中国家。

客观地看，20世纪70年代以来，战后初期构建的布雷顿森林体系并没有因为“尼克松冲击”而完全“崩溃”，所瓦解的仅是该体系中的固定汇率制度，包括国际货币基金组织和世界银行在内的布雷顿森林机构仍在继续运行并在更大范围内发挥积极作用，各国虽有汇率决定权但同时须接受外部监督，美元的“国际法”地位有下降但其市场地位却在上升。因此，将20世纪70年代“尼克松冲击”后建立的国际货币体系视为布雷顿森林体系（战后国际货币秩序）的一次转型是合理的。

20世纪80年代和90年代是发展中国家和新兴市场经济体快速增长时期，也是世界经济和国际金融格局发生深刻变化的时期。期间，一些发展中国家和新兴市场经济体不时遭遇外债危机和金融危机，突出事例包括1982～1984年的拉美国家债务危机、1994年的墨西哥金融危机和1997～1998年的东亚金融危机等，国际货币基金组织在应对新兴市场经济体金融危机过程中发挥了主导作用，凸显了转型后布雷顿森林体系的重要性。但是，转型后的布雷顿森林体系仍存在内在矛盾和不足。首先，20世纪70年代后半期以来，多国转向浮动汇率制后，国际货币基金组织及许多发达经济国家认为浮动汇率体制是解决许多经济问题的关键，由此忽略了发达国家金融市场高度繁荣后本国金融体系隐含的风险和问题。其次，虽然美元不再具有法理上的特殊地位，但在国际货币市场上继续享有“一币独大”的地位，由此导致从20世纪70年代至21世纪第一个十年，国际货币体系中的储备货币多元化目标远未实现。在此背景下，国际资本流动性的伸缩起伏在很大程度上仍受美国国内货币政策调整的重要影响，原来的“特里芬难题”又以新的形式表现出来。第三，进入21世纪后，发展中国家作为一个整体在世界经济中的地位显著上升，而布雷顿森林体系下的治理结构未能充分反映此种变化，许多发展中国家和新兴市场经济体强烈呼吁改革国际金融治理结构，给予它们更多的话语权和投票权，但由于多种因素的制约，布雷顿森林体系下机构组织的治理结构改革进展一直较为缓慢。

第三次转型：二十国集团的成立和运行

2008年国际金融危机的爆发成了国际货币体系再次转型的催化剂。20世纪70年代初“尼克松冲击”发生后，国际货币基金组织在其框架内成立了“二十国委员会”（C-20），该委员会由在国际货币基金组织持有较多份额的发达国家和发展中国家组成，旨在探讨国际货币制度的改革。但是，由于各方意见分歧过大，该委员会未就此达成一致意见，并在后来由更多参与国组成的“临时委员会”所取代。2008年国际金融危机爆发后，美国倡议召开了“二十国首脑会议”，由此催生了二十国集团（G20）。二十国集团通过定期举行首脑会议和部长会议，就各国宏观经济政策协调、国际货币金融监管以及治理结构改革提出政策建议，有力促进了国际金融危机后世界经济的复苏和国际金融风险的化解。二十国集团机制吸收了21世纪在全球经济中最具影响力的国家和国际经济组织，其中发展中国家和新兴市场国家的数目与发达国家不相上下，反映了发展中国家和新兴市场国家对国际组织治理结构改革的诉求。二十国集团的成立和运行标志着战后国际货币体系的第三次转型。

第三次转型的主要成果是：第一，在二十国集团机制中，发展中国家与发达国家取得了基本平等的地位，而且二十国集团的定期磋商机制成为影响布雷顿森林机构政策决策的重要因素，由此，国际金融治理结构在二十国集团形成后出现重大调整；第二，在二十国集团和国际货币基金组织以及其他有关国际金融机构的推动下，国际货币金融监管进行了重大调整，将发达国家和新兴市场国家的重要金融机构都纳入其“宏观审慎管理”框架，由此突破了传统的“宏观管理”局限；第三，在推动储备货币多元化上迈出新步伐，即国际货币基金组织决定，人民币自2016年起成为特别提款权的组成货币之一，并列于美元、欧元、日元和英镑，而这无论是对于国际货币体系还是对于人民币本身而言，都是具有历史意义的跳跃性发展。在2008年国际金融危机爆发后的多年中，世界经济保持相对平稳的复苏和增长，从一个侧面表明战后国际货币体系第三次转型的积极作用。

但是，近年来，国际货币体系的改革发展和继续转型显然受到诸多新因素的不利影响，包括国际地缘政治矛盾和摩擦的增多、部分国家改革意愿的降低以及世界经济增长出现新的不平衡情况，等等。面对新环境和新形势，国际社会需要吸取历史教训，积极寻求新共识，努力加强沟通和政策协调，避免国际货币体系再次出现20世纪30年代的紊乱局面。